政府采購合作創新采購方式初探——基于高校采購人視角的應用與思考

我國一貫重視政府采購支持創新的政策功能。近年來，隨著《深化政府采購制度改革方案》的貫徹落實，采購人主體責任得到進一步強化，采購交易機制愈發健全、科學、高效，政府采購政策功能措施效果顯著。《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2024〕13號）的出臺為高校加強基礎學科、新興學科、交叉學科建設，瞄準世界科技前沿和國家重大戰略需求推進科研創新、突破技術封鎖、提升原始創新能力提供了政府采購制度基礎。

政府采購合作創新采購方式作為繼公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價采購、競爭性磋商、框架協議采購后的一種全新采購方式，是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的采購方式。政府采購合作創新采購方式鼓勵采購人與供應商合作研發，這將為高校與企業的合作提供新契機。

高校需要積極把握政府采購合作創新采購方式帶來的新機遇，利用自身科研優勢與企業共同研發創新產品，推動科研成果的轉化和應用，在世界科技前沿和國家重大戰略需求方面積極適配新采購方式,以期更好地支持國家創新驅動發展戰略，為突破國外技術封鎖、提升原始創新能力作出貢獻。

高校采購管理部門應充分把握政府采購合作創新采購方式帶來的新的管理要求，不斷完善管理機制，最大程度地發揮新采購方式帶來的新優勢，同時最大限度降低可能存在的技術風險、合作風險等。高校采購管理部門需要梳理明確符合政策法規和規范要求的高校政府采購合作創新采購方式實施流程，切實嚴把質量關，形成項目閉環管理，有效評價反饋機制。同時，建立風險管理機制，明確合作雙方的權益和責任，確保采購過程的合規性和采購結果的可靠性。

（一）政府采購合作創新采購方式的影響

政府采購合作創新采購方式的出臺，對貫徹落實創新驅動發展戰略具有重要意義。對于有技術突破需求的項目來說，政府采購合作創新采購方式的出臺能夠解決市場現有產品或技術不能滿足特定要求的問題，從制度層面鼓勵通過合作研發實現技術突破。對于從事創新技術類的企業來說，政府采購合作創新采購方式可以助力企業實現創新產品快速市場化，有助于促進其產業結構優化升級，在政府采購引導和支持幫助下完成關鍵領域的技術創新。

從高校采購人的角度來說，合作創新采購方式通過成本預測和談判，讓采購人更好地利用研發成本，提高財政資金的使用效率。同時，采購人可以直接參與到新技術的研發中，通過定制化研發來滿足科研需求。而研發風險由采購人和供應商共同承擔，也減輕了采購人單獨面對研發失敗的風險。除此之外，通過激勵費用等機制，采購人可以激發供應商的創新潛力，促進產生更高效和更有創意的解決方案。

綜上所述，合作創新采購方式有助于采購人和供應商建立長期合作關系，使得創新產品采購可以通過市場機制運行，為政府采購提供新的采購方式的選擇，也為未來的合作打下良好的基礎，實現互利共贏。

（二）政府采購合作創新采購方式帶來的挑戰

政府采購合作創新采購方式帶來的挑戰主要有以下幾個方面。一是由于涉及新技術或產品的研發，存在技術失敗、市場不接受或研發周期過長等風險，這些風險可能導致項目延期或產品質量不達標等問題，需要從需求端、驗收端分別嚴加把控。二是由于在研發過程中可能存在多次迭代和改進，因此最終的成本可能難以在項目開始時準確估算，這可能導致預算超支風險，需要在執行過程中密切關注。三是在管理方面，合作創新采購需要更加精細化的項目管理，包括對項目進度的把控、質量的保證、風險評估與控制等，這大大增加了管理的復雜性和難度。

（一）應用合作創新采購方式的規范流程

高校采購人應用合作創新采購方式較之于其他采購方式，在流程上相對更為復雜。

以高校公開招標采購方式流程為例，通常包括預算管理、需求審查、采購實施計劃、文件編制、合同簽訂五個步驟。從項目啟動開始，按步驟形成采購文件后按規定執行采購程序，即可確定成交供應商，組織簽訂采購合同，形成完整業務流程。

而采用合作創新采購方式相較于公開招標采購方式，在采購流程及要求上都有著較大區別。合作創新采購方式對采購人與供應商之間的合作研發、風險分擔等方面都有所保護，同時在采購過程中的資格條件設置、信息發布、評審、合同簽訂環節都有更為細致和有針對性的要求。梳理合作創新采購方式的政策要求，共分為預算管理、需求管理、形成采購方案、項目需求審查、公示、訂購、首購七個環節，詳細地應用合作創新采購方式流程圖如圖1所示。

從應用合作創新采購方式的流程圖中可以看到，該采購方式的執行難度主要集中在需求管理和訂購環節。首先，從需求管理環節上，高校采購人除考慮知識產權歸屬、資格條件設置、是否接受聯合體響應、支持中小企業政策等相對常規的內容外，在需求形成環節需要額外注意市場調研、專家論證情況，明確最低研發目標、最高研發費用和研發期限。對此情況，高校采購人可以采取調研對比市場上同類項目投入產出、邀請行業內專家論證項目難度、評估項目預計收入等方法開展。但可預見的是，創新類項目的市場經驗少、行業專家少，極可能出現領域內“熟人小圈子”情況，高校采購人應在此環節充分發揮主體作用，從嚴從優把控需求設置。

在訂購環節組建談判小組過程中，要求談判小組中包含一名法律專家和一名經濟專家，除此之外，創新合作采購方式將評審專家的選取交由采購人確定。由采購人組建評審小組將大幅提高談判小組的專業適配度、提高采購人在談判過程中的話語權。與此同時，采購人必須設立嚴謹有效的內部控制管理制度，避免采購人承擔不必要的廉政責任風險。在談判過程中，需要談判小組多次與供應商進行集中或單一談判，不斷完善談判文件，細化需求內容。在這個環節中，談判小組要有效且準確地輸出采購人的真實意圖，讓響應的供應商能迅速了解項目情況，以選取出能夠與采購人形成最大合力的供應商作為成交者。

（二）落地數智化協助合作創新采購方式

近年來，各高校采購人不斷通過數智化系統的建設，實現高校采購與招標工作的全面升級，提高工作效率、降低交易成本、增強信息透明度，有效防范和控制采購與招標過程中的各類風險，為學校發展建設提供更多保障。如何通過數智化手段協助合作創新采購方式精準有效執行，發揮出其獨特優勢，成為高校采購人在數智化建設過程中要思考的重點課題，筆者認為應包括以下三個方面。

1.數智化項目管理，包含進度管理、智能政策幫助、案例幫助、風險提示等。合作創新采購方式的過程規定細致，進度把控、風險把控均具有較大難度。通過數智化系統，可以實時監控項目的進度，包括預算編制、需求收集、公告發布、談判評審、合同簽訂等各個環節。系統可以自動提醒相關人員進行下一步操作，確保項目按計劃推進。另外，還能夠基于大數據和算法模型提供政策、類似案例支持，對采購過程中的潛在風險進行預警等。

2.建設在線談判和交流平臺，實現采購人、專家和供應商之間的在線溝通和談判。合作創新采購方式的訂購談判環節需要多次反復談判交流，而行業專家的地理位置未必集中，多次談判的成本較高，通過建設在線談判和交流平臺，采購人、專家和供應商可以實現即時文字、語音或視頻交流，降低溝通成本，提高溝通效率。

3.跟隨全國統一大市場建設步伐，開發在線市場調研、數據交互途徑。采用合作創新采購方式，對于采購人的前期調研有著極高的要求，只有充分掌握市場情況，方可確定合理的開發目標、周期及成本。隨著全國統一大市場建設的逐步推進，可以通過數智化手段實現在線收集和分析市場動態、供應商信息等數據，為采購需求調研提供更加全面和準確的信息支持。同時，也可以將本校的采購需求和數據發布到更大的市場中，吸引更多的優質供應商參與競爭合作。

（三）嚴把合作創新采購方式項目履約驗收

為確保政府采購全流程管理，必須重視合作創新采購方式項目的履約驗收工作。通過嚴格把控履約驗收環節，我們可以實現項目的閉環管理，進而形成有價值的評價反饋，最終推動采購工作的質量和效率雙提升。而合作創新采購方式的執行過程長，履約驗收工作應緊扣項目執行，于履約過程中實時驗收。

合作創新采購方式項目履約驗收應從需求制定環節明確履約驗收規則，在后續制定實施方案、談判、合同簽訂等環節逐步細化，明確最終驗收方案，并在履約過程中依照相應規則執行。應用合作創新采購方式的項目在制定履約驗收規則時需要重點把握以下三點。

1.需明確創新產品的功能、性能指標、服務標準、驗收方法、驗收時間表等。將創新產品功能、性能指標、服務標準等列舉清晰準確，有助于履約驗收時準確評估產品是否滿足采購人要求。驗收方式中需明確過程驗收中需要留存何種材料證明履約過程達標、結果驗收時需要達到何種標準。驗收時間表需包括各階段的時間節點和驗收內容，以確保履約驗收工作按計劃推進。

2.驗收小組人員配備。驗收小組的構成需要從專業性、公正性及明確的職責分工三個方面考慮組建。一是從專業性方面看，驗收小組應由具有相關專業知識和經驗的人員組成，確保驗收小組能夠全面、客觀的評估產品的性能和服務質量。二是從公正性方面看，驗收小組成員應保持獨立性和公正性，不受任何外部因素的影響，完全根據實際情況進行判斷。三是從明確的職責分工方面看，驗收小組內部應有明確的職責分工，確保每個成員都能發揮自己的專業優勢，共同完成驗收工作。

3.信息記錄、歸檔及問題整改跟蹤。在驗收過程中，應詳細記錄各項數據、評估結果和相關信息，并妥善歸檔保存。這些記錄對于后續的問題追蹤和整改至關重要，還能為類似項目提供有價值的參考。如果在驗收過程中發現問題或不符合要求的地方，應立即進行整改，并持續跟蹤整改進度和效果，確保所有問題都得到妥善解決，以滿足采購人需求。

（一）促進國內技術創新，實現關鍵技術自主可控

合作創新采購方式將充分激發高校、研究機構、新科技企業的創新活力，推動國內技術的自主研發和創新，從而減少對國外技術的依賴，逐步突破國外的技術封鎖，實現關鍵技術自主可控。同時，有助于推動整個產業鏈的創新和升級，促進產業鏈上下游協同創新，提升整個產業鏈的競爭力和抗風險能力。合作創新采購方式推動的技術創新和產業升級，將大幅增強我國科技創新能力在國際市場上的競爭力，實現科技創新的自主可控和持續發展。

（二）政府部門有效監管，加快建設全國統一大市場

政府部門在合作創新采購方式的落地過程中發揮著重要的指導、監管作用，通過制定法規政策、加強監督評估、促進信息公開、提供培訓支持、強化跨部門協作以及鼓勵社會監督等措施進行有效監管。在此基礎上，合作創新采購方式勢必帶來更多的跨學科、跨領域、跨地域合作，這種合作創新模式不僅有助于提升科技創新的效率和質量，也將成為加快構建全國統一大市場的重要推動力。

（三）科研單位密切合作，強化產學研用一體化

政府采購合作創新采購方式的有效執行可以更直接地支持高校和研究機構的科技創新活動，加速科技成果的轉化和應用，進一步強化產學研用的一體化趨勢。能夠有效促進不同部門、不同學科之間的深度融合與協作，高校與科研機構、企業以及政府部門之間的合作將更加緊密，共同推動創新項目的發展和實施。這有助于形成科技創新良性循環，推動整個社會的科技進步，同時促進高校雙一流建設和應用技術研發的突破。

（四）對高校采購管理部門提出更高要求

《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》的出臺，代表著政府采購領域日益精細化、靈活化的發展趨勢，高校采購管理部門將面臨更多的機遇和挑戰。高校采購部門應不斷提升工作人員專業素質和技能水平、加快數智化采購平臺建設、實現采購流程的簡化和自動化，切實提高采購效率，降低采購成本，提高資金使用效率，以更好地服務于高校的教學、科研和社會服務職能。