公立醫院政府采購內部控制管理框架探析—以X醫院為例

摘要

針對公立醫院政府采購制度建設薄弱、采購組織架構設置不完善、采購執行不規范等內部控制管理現狀，文章以內部控制及政府采購相關法律法規的要求為基本點，探求保障政府采購項目合規性的前提下，構建公立醫院政府采購內部控制框架，提高公立醫院政府采購內部管理水平與內部控制的規范性和有效性。

[關鍵詞]公立醫院；政府采購；內部控制；管理框架

引言

采購人對單位內部的政府采購活動負有主體責任。《政府采購法實施條例》規定采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執行政府采購政策，建立政府采購內部管理制度。《關于進一步加強財會監督工作的意見》指出，健全財會監督體系需要進一步加強單位內部監督，加強經濟業務日常監督，要結合單位自身實際建立權責清晰、約束有力的內部財會監督機制和內部控制體系。

在醫療衛生領域，根據《公立醫院內部控制管理辦法》，政府采購管理情況是業務層面的風險評估重點關注的內容之一，在公立醫院內部控制建設中要強化政府采購業務的內部控制，建立健全采購管理制度、加強工作流程及規范等。

一、公立醫院政府采購內部控制管理現狀

現階段，公立醫院政府采購業務內部控制建設呈現多樣性、復雜性的特點，目前大多數醫院在政府采購內部控制方面存在采購內控制度建設薄弱、采購組織架構設置不完善、采購執行不規范等情況。

(一)公立醫院政府采購制度建設現狀

公立醫院政府采購管理制度不健全、不完整。政府采購管理涵蓋了確定采購需求、確定組織形式、確定采購方式、組織采購活動、采購合同履行、采購合同驗收及支付等，在公立醫院內部控制中嵌入多個業務環節，實際中往往出現管理制度不完善或滯后于業務現狀的情況，如制度未及時根據政府采購項目分散采購限額和公開招標數額標準等政府采購政策進行修訂完善、政府采購資金與預算管理制度缺乏有效銜接、對采購方式表述不準確、未建立完善的代理機構遴選機制、采購管理制度確定的流程不規范或缺乏可操作性、對政府采購項目的監督及評價制度不明確等。

(二)公立醫院政府采購組織架構現狀

公立醫院采購機構設置不全或履行采購管理職能的工作組職責不清晰。公立醫院政府采購活動多個部門與環節的聯動，既需權責對等也要分工制衡，既需效率也要管控風險，才能實現內部控制的優化。部分公立醫院暫未成立專門負責政府采購管理的部門或履行政府采購管理職能的采購工作組，采購項目按類別分別由項目主管部門各自實施采購，不利于管采分離；部分醫院關于采購事項的分級授權不清晰或流于形式、關鍵崗位及其職責設置未能嚴格遵循不相容職務分離的原則，使整體架構設計未形成相互制約與監督。

(三)公立醫院政府采購執行情況現狀

公立醫院采購執行存在薄弱環節。公立醫院作為采購人履行和落實主體責任，如果實際執行不到位，政府采購管理內部控制的效果將大大減弱。在不同階段，公立醫院往往容易存在以下薄弱環節：采購前期采購需求市場調查不夠充分，進行市場調查及詢價不夠公開透明；采購活動中，政府集中采購執行不力，對于集中采購目錄內的品目采購未嚴格執行集中采購而采取自行采購方式采購，未嚴格按照國家衛健委的規定開展招標文件復核論證，招標與評標未分離；采購后期驗收與結算未分離，未履行驗收程序，未按合同條款約定進行驗收即支付全部款項，未開展政府采購業務的內部控制評價工作。

二、公立醫院政府采購內部控制管理存在風險

對政府采購實施風險管理的前提是進行政府采購業務的風險識別，針對不同階段，有學者認為政府采購前的風險主要在政府采購組織架構、采購項目立項論證方面；政府采購中的風險主要為采購環節風險，大部分與法律法規相關的合法合規問題；政府采購后的風險則包含驗收、資產控制、服務合同履約不嚴等。

(一)采購違規風險

政府采購項目由各職能部門分散管理，由各部門制定自己負責領域的采購管理制度，不同業務部門之間采購內部控制制度與流程執行標準不統一，可能導致管理內部制度與政府采購法律法規不相符情況，存在采購違規風險。

(二)無效制衡風險

多個方面的原因都可能導致內部控制的制衡失效：負責政府采購業務工作人員同時兼顧采購管理工作與執行工作，未能實現管理與執行職能分開；對政府采購系統操作不熟悉，崗位設置和權限配置不合理，導致采購申請和采購審批為同一人；未能實現不相容崗位分離，如招標采購與評標為同一人，驗收與結算為同一人；采購業務、流程和崗位之間監督與制約機制較弱。

(三)執行偏離風險

政府采購業務執行過程中，由于缺乏規范的管理、有效的監督以及履職不到位，都可能導致執行偏離，如超過分散采購限額的項目出現順延續簽、不進行備案采購，或分解為多各標段分別招標，降低采購預算，規避政府采購；采購參數論證走形式、走過場，違規設置排他性、唯一性和指向性技術參數和指標，評標過程不公正；未落實政府采購政策功能，搞“量身定制”式招標。

三、公立醫院政府采購內部控制管理框架設計

(一)管理框架及制度設計

X醫院實行政府采購“集體決策、統一管理、各部門協同配合”的管理體制，申購部門、招標采購管理部門、項目主管部門、資產管理部門、財務部門、監督部門等履行參與政府采購工作的職能和崗位職責，通過制定《醫院物資采購管理辦法》，對組織機構與管理職責、采購組織形式和采購方式、采購申請與授權審批、采購文件編制與公告、項目開標評標定標、質疑和投訴處理、合同簽訂與履行、驗收與支付、監督檢查等進行細化，使政府采購業務內部控制管理形成各自分工、相互制衡、聯動銜接的基礎，確保采購計劃、組織實施、評價與監督等管理活動有序開展。

(二)執行設計

以內部控制及政府采購相關法律法規的要求為基本點，保障政府采購項目合規性的前提下，對X醫院政府采購內部控制管理的內部控制關鍵點及業務流程進行梳理，結合醫院具體的制度體系及管理流程，從政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理與資金支付管理三個方面把握政府采購內部控制關鍵業務環節，梳理出13個內部控制關鍵風險點對應的22個業務控制流程表單及10個信息系統，基于控制流程中的表單及信息系統，構建公立醫院政府采購業務執行層面內部控制管理框架。

1.政府采購預算與計劃管理內部控制流程

醫院在政府采購預算及計劃管理層面的內部控制關鍵點主要包含確定采購需求、預算編制及計劃、意向公開。X醫院運用醫院辦公OA系統、財務預算管理系統結合政府政采云平臺系統，設計了購置申請表、市場詢價匯總表、預算審批表、院長辦公會議議題申請表、黨委會議議題申請表以及政府采購意向信息公開共6個控制流程表單。申請科室提交購置申請表，經申請科室負責人、項目主管部門、分管院領導以及主管院領導審批。購置審批通過后項目主管部門按照醫院內控制度組織相關科室進行市場詢價。經過市場詢價后確定采購預算以及采購需求，并提交院長辦公會或黨委會會議議題申請，待院長辦公會或黨委會決策審批后，項目主管部門關聯審批的預算條目在政采云平臺上報政府采購計劃并提交財務部門審批，與此同時發布政府采購意向信息公開，完成政府采購項目確定預算與申報計劃業務的內部控制流程。

2.政府采購活動管理內部控制流程
在政府采購活動管理層面，醫院內部控制關鍵點則主要包含政府采購代理機構確定、審核確認采購文件、落實政府采購政策功能、現場組織評審活動、確認采購結果、政府采購質疑與投訴處理、合同簽訂與執行。X醫院運用代理機構抽取系統、醫院辦公OA系統、政府政采云平臺系統及政府采購信息統計系統貫穿政府采購活動管理內部控制流程，使用招標采購管理流程表、政府采購代理機構抽取表、一般性審查意見書、招標文件審核表、重點性審查意見書、招標文件專家論證報告、內部監督業務管理流程表、委托招標醫院代表抽取表、采購結果確認函、政府采購質疑與投訴處理記錄表、合同、協議審核表、政府采購信息統計上報申請單共12個政府采購內部控制流程表單來實現政府采購活動的內部控制管理。

由各項目主管部門發起項目招標采購管理流程表至招標采購管理部門，招標采購管理部門組織項目主管部門在監督部門、財務部門的監督下使用代理機構抽取系統抽取招標代理機構。根據采購項目特點對項目采購需求與采購實施計劃進行調查、確定、編制和審查。招標采購管理部門根據采購需求委托招標代理機構制定招標文件，招標文件經招標采購管理部門和項目主管部門確定后進行醫院內部招標文件審核流程，重大項目組織院外專家進行招標文件復核論證。審核確認采購文件后可按規定發布采購公告，在評審活動開始前確定委托招標醫院代表，招標采購管理部門向監督部門提交內部監督業務管理流程表，由監督部門記錄政府采購項目的監督情況。評審活動結束后，單位內部采購結果確認后再完成政采云平臺系統操作。制定政府采購合同，合同經申購部門、項目主管部門、財務部門、招標采購管理部門、法務部門等多部門進行審核后簽訂。合同簽訂后由各項目主管部門根據政府采購預算與計劃、政府采購合同等信息填報政府采購信息統計系統，招標管理部門審核匯總后上報。

3.驗收管理與資金支付管理內部控制流程
履約驗收、合同付款、政府采購檔案管理和績效評價是驗收管理與資金支付管理層面的內部控制關鍵點。除了政府政采云平臺系統以外，X醫院還運用了資產管理系統、庫存管理系統、網報系統、賬務系統、檔案管理系統對項目驗收與資金支付進行管理，控制流程表單包含政府采購項目合同驗收書、款項支付審核表、付款、轉賬通知單、項目檔案管理表共4個。項目主管部門組織申購部門、資產管理部門等多部門對采購物資進行驗收，驗收通過后按流程向財務部門申請款項支付，并按規定辦理資產入庫、檔案管理和績效評價。

四、結語

基于目前X醫院政府采購內部控制的管理現狀，精準定位醫院政府采購內部控制各個關鍵風險點，構建了公立醫院政府采購內部控制管理框架，形成依法合規、運轉高效、風險可控、權責清晰的公立醫院政府采購內部運轉和管控機制，提高公立醫院政府采購內部管理水平，發揮政府采購業務內部控制的積極作用，提高采購效率和資金使用效益。

聲明：本文來源于經濟師雜志，僅做學習交流，不用于其他商業目的，向原作者致謝，如有侵權，請聯系刪除。

作者 | 羅愛華/胡柳燕/徐旸（廣西中醫藥大學第一附屬醫院） 

來源 | 《經濟師》2024