如何為醫療機構零星工程采購保駕護航
如何為醫療機構零星工程采購保駕護航
——以江蘇省人民醫院為例
■ 張平 朱子寒
今年4月，北京長峰醫院住院部東樓發生火災，造成人員傷亡，引起了社會的廣泛關注。據初步調查顯示，事故系醫院內部改造施工作業過程中產生的火花引燃現場可燃涂料的揮發物所致。這說明，醫療機構的工程項目，尤其是已投入使用的醫院內部工程施工安全應引起足夠的重視。那么，醫院零星工程項目如何進行采購管理？
零星工程采購特點
專業工程種類繁多，存在施工難度。零星工程采購，主要指對現有建筑物及其配套附屬工程進行應急性的裝修和修繕等活動，一般包括裝修、修繕和拆除等。醫院零星工程具有專項工程類別繁多、造價較低、工期較短、施工要求高、施工條件較差等特點。與新建項目相比，具有“麻雀雖小，五臟俱全”的特征。另外，受限于施工場地和施工條件，工程項目存在邊運營邊施工的情況，因而醫療機構零星工程實施存在較大難度。
采購制度不夠健全，缺乏有效管理。招標投標法及其相關法律法規體系對依法必須招標的工程建設作出了明確規定，對分散采購限額標準以下的工程，缺乏明確的制度依據。制度的模糊造成零星工程采購出現了較為普遍的兩種習慣：一是工程建設無論規模大小，均照搬大型工程建設流程，采用招標方式確定供應商，導致采購周期較長，采購成本占項目實施成本比重過大。二是凡屬零星工程，采用直接發包的形式，指定施工單位完成，沒有遵循規范的流程辦理，存在較大的廉政風險。
前期立項不夠系統，缺乏統籌考慮。一方面，醫療機構可能涉及的零星工程部門較多，比如：總務處主管房屋建筑、管道等的維修和修繕；保衛處主管消防工程、監控系統等；信息處主管弱電工程、智能化系統等。多部門管理導致采購主體多元化，缺少統一的管理，影響采購管理效率。另一方面，醫療機構普遍對零星工程缺少整體規劃及統籌安排，前瞻性、計劃性不足。可能出現因新建專項工程需要而破壞已完工程這種推翻重做的現象，甚至存在工程完工后并未發揮應有效用的情況，造成資金浪費。
未建立采購工作組，缺乏精細化管理。大多數醫療機構并沒有就零星工程成立專門的采購工作小組。即便成立了專門的采購小組，在編制項目清單過程中，存在采購人員專業知識不足、施工方案制定不科學、工程編制說明不清晰、工程圖紙不規范等情況，從而無法編制全面準確的工程量清單，造成需求方和實施方信息不對稱，后期增項、索賠增多，工程結算金額往往大幅超出預算，影響零星工程的預期效果。這些風險帶來的損失往往都能夠由采購工作組進行事前控制。
供應市場競爭激烈，施工質量參差不齊。零星維修工程項目造價相對低，施工單位資質門檻要求低，對于采購文件中的商務要求和技術要求如果只采用通用模板，不提出個性化需求，容易出現雙方責權利約定不明確的情況。合同意識、信譽意識差的企業可能通過低價競爭而在實施過程中，或通過偷工減料降低工程質量獲取非法利潤，或通過停工、增加索賠等手段獲取利潤，從而給院方帶來損失。評審若僅以單一的價格作為衡量標準，則會使得后期的服務、施工質量無法得到保證。若采用綜合評分法，供應商的響應文件往往套用項目團隊和施工組織設計，使得施工方案不具有針對性，增加了評審過程的難度。
零星工程采購管理的實踐
建立完善的零星工程采購制度。根據國家、省、市建設工程管理的有關法律法規規定，結合醫院自身實際情況，我院形成了一套涵蓋計劃、調研、招標、采購、過程控制等全面而細致的適合醫院零星工程工作開展的制度管理體系，如醫院招標采購管理辦法、醫院招標采購評審專家庫管理辦法和醫院零星修繕工程預算和竣工決（結）算審計規定等。
構建招標采購工作組協同管理。采用矩陣式組織架構模式：從橫向上來看涉及醫院行政部門，計財處負責醫院的財政預算后期工程款支付，審計處負責對工程合同、驗收結算的把控，資產處負責相關大型設備、院內資產的登記、調配，總務處和基建處主要為使用部門。從縱向管理架構上看，針對編制采購文件、編制工程量清單，現場管理人員以及后期負責竣工驗收結算的內審人員必須參與每次招標，熟悉每個項目的共性與特殊性。（如下圖）
組織零星工程施工單位遴選。為了保證分散采購限額以下的零星工程項目的實施效率效益，進行施工單位的遴選。采用綜合評分法，主要評分標準包括履約能力、項目團隊、管理情況、費用情況、服務情況五大類。最終按照總分由高到低確定3家中標候選人作為醫院常駐零星修繕工程合作單位。
對于預算金額在5萬元以下的微小型項目或者突發搶修項目，直接由總務處在常駐零星修繕工程合作單位中擇優選擇。院內預算超過5萬元且不超過100萬元的零星工程需要進行院內招標，由于入選的常駐施工單位在前期遴選時已經被評估過了綜合實力，故采取最低評標價法確定中標單位。
重視前期工程整體改造方案。醫院工程項目除了常規的土建、機電安裝、消防、裝修工程以外，還涉及很多專業分項工程，如醫用氣體、手術室、ICU凈化、放射防護機房、高壓氧艙、負壓病房、空氣層流病房、核素治療病房建設等。與新建工程有所區別的是，零星工程往往帶著各種限制條件進行方案設計，是醫療需求與建筑規范的各種矛盾不斷磨合、合理消化的過程。招標辦發揮著協調采購需求和設計規范的溝通紐帶作用。組織總務處、保衛處、信息處、臨床科室等部門制定工程改造整體方案，避免因各專業工程考慮不全面、設計方案不足造成項目改造完成后二次破壞、返工、重復建設等。
關于零星工程采購的建議
編制工程量清單。工程項目要求采用工程量清單計價的采購模式。工程量清單的全面細致程度，對工程質量和成本控制發揮著重要作用。重點核定分項工程量清單中的項目編碼、項目名稱、特征描述、工程量，針對設計圖中數量不清或有分歧的內容，總務處、招標辦與設計師、造價員，必要時邀請醫院使用科室相關人員共同到現場核對，確定清單內容。醫院審計部門歸口管理工程造價咨詢，引入第三方咨詢單位進行預算和竣工決（結）算審計。從以往過分強調造價控制核減率向重視工程量清單編制的科學性、完整性、合理性轉變。
明確施工安全要求。明確約定供應商與醫院的雙方責任；施工單位項目經理為現場安全第一負責人，要求施工過程中全程駐場管理；要求施工單位保證現場施工安全，臨時用電按相關安全技術規范操作，現場配備符合規范要求數量和類型的滅火器，做好防火防盜工作。采購文件明確要求施工單位遵守醫院規定動火前向醫院保衛處申請動火證。施工現場建筑垃圾清運做好安全防護、及時清運。施工圍擋、安全文明措施根據國家規定從嚴要求。要求施工單位購買建筑工程一切險及第三方責任險，充分保障施工工人、醫院職工、病患及其家屬的安全。
注重商務技術要求。根據《建設工程質量管理條例》要求，與防水相關的工程，質保期不低于5年，供熱與供冷系統不少于2個采暖期、供冷期，電氣系統、給排水管道、設備安裝、裝修工程等不少于2年。
政府采購工程收取質量保證金須符合法律法規規定。固定付款方式，一般采用驗收合格后憑竣工結算審計報告支付工程價款付的97%，缺陷責任期滿后付清余款的方式。固定合同模式，零星工程采用固定單價合同，適用于工期較短、工程變化不大、由醫院承擔工程量變動風險、由施工單位承擔價格變動風險的項目。
要求供應商對響應文件提供的分項工程量清單逐一計價，對清單所列內容不允許作任何變動。鼓勵供應商踏勘現場，采購文件約定供應商已掌握工程實地現場情況，并將相關內容綜合考慮到報價內，實際施工后供應商不得以此或相關事宜為借口進行工期和費用索賠。
零星工程規范化自行采購的成果
建立標準模式，實現同質高效管理。醫院歸口管理，由招標管理辦公室統一組織，制定統一的零星工程采購流程，強化零星工程采購業務控制，明確相關職能部門在采購前后的工作內容，有效規范采購程序，加強零星工程項目的可行性、必要性論證，加強歸口部門的統籌管理，使零星工程采購更有計劃性、前瞻性，采購需求完整，避免后期方案變動，降低工程項目無效建設的概率。
固定項目經理，保證施工質量和工期。通過長期的合作，施工單位的項目經理對醫院地形、建筑結構、管道路線等比較熟悉了解。在工程采購前期，通過勘察現場，合理預估工期和綜合考慮各類措施費用，供應商理性響應醫院采購文件。在后期施工改造中能夠合理安排資源和施工工藝，從而有效保證工程工期，改善工程質量。
簡化采購程序，提高項目效率。在推行零星工程常駐施工單位遴選制度后，實現了“一次遴選，多次采購”的多贏局面。通過院內采購方式確定常駐施工單位后，醫院總務處可根據工程實際需要在常駐施工單位庫中進行選擇，確定實際采購價，并簽訂有關合同。一方面，縮短了采購周期，滿足了管理時效性的要求；另一方面，解決了重復采購的低效率問題。
合理使用資金，提高采購效益。采用該模式以來，院內3家單位年度中標數量和平均節省率分布較為平均。通過前期論證完善需求，采購文件明確質量控制，注重后期對工期、工程費用控制能力、與院方配合度等方面的考核管理，促使供應商良性競爭，理性報價。建立了互利共贏的合作關系，注重長期戰略合作，而不是“一錘子買賣”，質保期內醫院的利益能夠得到充分保障。
（作者單位：江蘇省人民醫院招標管理辦公室）
來源：中國政府采購報
